[摘要] 本该在今年6月30日之前出台的《不动产登记条例(征求意见稿)》(下称登记条例)至今未能面世,引发了各界舆论对登记条例缓行原因的猜测。经济观察报记者近日独家获悉,与方案相关的各部委之间出现了过大的意见分歧,造成了登记条例没能如期上报国务院。
本该在今年6月30日之前出台的《不动产登记条例(征求意见稿)》(下称登记条例)至今未能面世,引发了各界舆论对登记条例缓行原因的猜测。经济观察报记者近日获悉,与方案相关的各部委之间出现了过大的意见分歧,造成了登记条例没能如期上报国务院。
目前,由国土资源部、住房和城乡建设部(下称“住建部”)会同国务院法制办、国家税务总局等有关部门负责起草的登记条例,依然在内部征求住建部、农业部、国家林业局、国家海洋局等部委意见的过程中。
经济观察报记者从接近中央机构编制委员会办公室(以下简称“中编办”)一位知情人士处获悉,各部委对于不动产登记的分工已有安排,具体方案为:住建部、国家林业局、国家海洋局等需配合国土资源部做好各自所在领域的不动产登记工作,而受人关注的农业部则要在5年后将其掌握的土地承包经营权力和信息系统等核心资源交给国土部。
事实上,2007年《物权法》颁布时即提出了统一不动产登记制度,然而其后却毫无进展。而产权清晰的必要性日益紧迫,中共十八届三中全会提出的“完善产权保护制度”、“赋予农民更多财产权”、“健全自然资源资产制度”等基础性工作,就需要有清晰的不动产登记制度来保障这些市场化资源配置的关键环节。
就当下而言,不动产登记的重要性,一是农村土地流转;二是城市房地产税。没有系统、清楚的不动产权益体系,这两点无从谈起,而对内而言,它更是部委机构改革和职能转变方案的重要内容。
国家土地管理局地籍管理司原副司长向洪宜在接受经济观察报记者采访时表示:“目前不动产登记不存在任何技术障碍,略有争议的是在登记内容权利设置方面,以及各部委的信息公开程度和权利配合程度,这种协调正是不动产登记的难点所在,每个部委都有自己的诉求和依据。”
权力剥离
2013年3月29日,国务院办公厅就发布了关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》,要求于2014年6月30日之前出台登记条例,然而限期已过,条例依然未出。
经济观察报记者获悉,目前不动产登记的分工已经有初步方案:住建部协同国土部进行不动产统一登记(比如登记房屋的主体、测量建筑面积等);国土部监督土地登记、林地登记、草地登记、海域登记等工作,会同有关部门起草《不动产登记条例》,制定不动产产权争议政策,推进不动产登记基础平台建设;国家林业局配合国土部开展国有林区登记。
而在这个分工中,最引人瞩目的是农业部的分工任务。农业部的任务具体如下:农业部农村土地承包经营权纳入不动产统一登记,这项工作时间给予5年过渡期(具体时间过渡点是2018年12月31日),在过渡期间内农业部会同国土部指导农村土地承包经营权的统一登记工作,过渡期后,由国土部指导农村土地承包登记工作,农村土地承包经营权利和信息系统纳入国土部。
对应着地权、物权朝向程序化、透明化方向的坚实步伐,是相应的权力架构也在发生着调整。“因为农村土地承包经营权和家庭联产承包责任制是一体的,也是现行中国大陆农村的一项基本经济制度和基本权利,如果农业部的土地承包经营权利被剥离,意味着过去二十年农业部的核心行政职能行将淡出行政格局。”北京京鼎律师事务所律师杜兆勇告诉记者,农业部早已成为部委中名副其实的“小部委”,所以这项改革阻力并不大。
也就是说登记条例出台过程中的阻力并不会来自于农业部。
据了解,目前住建部对此项分工的异议可能较大。中国房地产研究会副会长、原南京市房管局局长胡志刚表示:“个人住房信息联网系统是住建系统调控的基础信息,现要求住建部协同国土部做不动产登记信息系统,若将个人住房信息联网系统拿走,住建部的调控措施、理论、法律等就没有理论数据支持。”
显然,核心信息归笼、集中之后主导不动产登记的国土部门,操控住建系统房产信息体系的专业性的确有待考量,而如此质疑在林业、海洋等部门同样存在。
不过,在基层单位,不动产登记的权力再分配似乎较中央部委快得多。这或许是因为不少城市的住房和国土系统本就归属于一个部门,比如深圳市规划和国土资源局、天津市国土资源和房管局等,所以国土部早已在地方部署不动产登记任务,比如辽宁省编办最近下发通知,要求将不动产统一登记工作职责正式整合到省国土资源厅。
微调的背后
而在登记条例制定背后的部委权力再分配艰难推进的同时,条例本身的调整也在继续。
经济观察报记者获悉,对于尚在会商阶段的登记条例,住建部给予了两条修改意见,其中一条就是对不动产登记机构进行了调整。此前国土部给出的方案为:“市、县国土资源主管部门为本行政区域的不动产登记机构。”现在已经修改为:“市、县国土资源主管部门为本行政区域的不动产登记机构,本条例另有规定的除外。”后面附加了一句话显然是为其他部委的不动产登记机构留存了可能性。
另外一条修改也是异曲同工,将第五章的登记类型节的“总登记”修改为“初始登记”,同时把第24条规定修改成:“不动产登记机构依职权可以在一定时间内组织对辖区内全部不动产或者待定区域内不动产进行总登记,县级以上人民政府应将总登记以及调查测绘所需经费纳入财政预算。”
在国土部一位官员看来,“微妙的修改显示出各自的利益,总登记范围太广大了,把总登记修改成初始登记,其实是给自己部委留下了后路和权利,我把最开始的登记让给你国土部,后面的登记归谁还不确定,按照不动产的分工,不动产登记只是模糊地要求住建部协同国土部做好不动产登记,以稳妥为名义的保护自己权利。”
上述官员认为,看似简单的文字修改背后耐人寻味,他表示本来这些事情是由国务院法制办来协调,但却由国土部来做,外人看来国土部在跃跃欲试,其实国土部也只是按必要的资源需求在统筹安排。
“中编办并没有给不动产登记局任何编制名额,现在我们是一套人马两套班子,没有编制名额就没有职位,干的好是一个临时干,干的不好也是临时干,我们现在做不动产登记完全是给自己身上在加担子,因为我们内部一直强调勇于担当的精神。”上述国土部官员表示。
而至于登记条例的其他部分,改动都并不明显,主要是外界普遍关心的“依法查房”有所微调,同时明确了不动产登记资料的保护。
作为开发商代表,刚刚和美国六旗集团签约的山水文园集团董事会主席李辙则告诉记者:“不动产登记制度作为物权制度的基础性制度,其出台并不会对楼市产生巨大波动,因为带有问题性的产权房屋还是少数,但希望登记条例尽早出台,从根本上保护公民的物权。”
而考虑到这一方面的重要性,向洪宜甚至还建议成立国家不动产登记局。
苦候多年,公众期待中的《不动产统一登记条例》却尴尬爽约；承诺去年就并网发电的“世界首台三代核电技术”示范机组,至今仍在克服“种种困难”；一些地方宣称将办“为民实事”多件,年底却半数“搁浅”……
这些年,公众见证了不少“掷地有声”的承诺,也经历了诸多“说到没有做到”的失望和沮丧。承诺落空的背后,是决策的匆忙还是工作的缺失?承诺落空,又该以怎样的态度给公众基本的交待赢得理解?盘点那一次次没有兑现的诺言,希望能换来一些弥足珍贵的提醒。
一些承诺成“无言的结局”
近年来,最让人们如鲠在喉的事情,莫过于不断飙升的房价和各地调控房价的“誓言”。
一路飙涨的房价,不仅将人们的工资收入甩在后头,更无情地击碎了许多年轻人的梦想。面对涨势强劲的房价和社会的呼声,国务院“十年九调”,许多地方政府纷纷作出调控房价的承诺,并信誓旦旦设置“年度房价控制目标”等硬杠杠。但结果是,承诺的目标被纷纷击破,无数相信诺言的百姓望房兴叹。
约谈失效,问责缺位,稳定房价工作的考核问责制度几乎成为“一纸空文”,却没有谁站出来向社会和当地百姓做任何说明。事情何至于此?
如果说一些地方稳定房价的承诺属于“楼梯震天响,未见人下来”,那么有一些单位和部门则是在缺乏足够解释的情况下,不断开出新的“空头支票”。
2006年,国家作出“统一核电发展技术路线”的重大决策:引进目前世界上进的第三代核电技术。承载“特殊使命”的国家核电技术公司随之应运而生,并建设“世界首台AP1000核电机组、我国核电自主化依托项目台机组”。
然而,机组并网发电的时间却一直难与承诺相契合。国家核电技术公司曾明确宣布,“有望于2013年实现并网发电”；一年后,这个承诺又变成“计划将于2014年并网发电”；而在今年5月,投产目标又修正成“在克服设计固化和设备制造的种种困难后,将于2015年底并网发电”。
承诺无法兑现、“时间表”成为摆设,理应对社会有个坦诚的态度和基本的说明,赢得理解和支持。如果只是一声不吭,随风而过,最终伤害的是自身的公信。
一些承诺沦为“空喊口号”
对一些单位及部门而言,承诺却成为“空喊口号”,甚至言行截然相反。
2012年中央明确提出“八项规定”,并严控“三公”经费,许多部门都明确承诺严格遵循相关规定。但审计工作报告显示,在预算申报和执行中违反财经制度规定问题比比皆是:
文化部本级和中国水利水电科学研究院、发展改革委能源研究所等2个所属单位挪用、套取财政资金一亿多元,其中三千多万元用于违规购买购物卡、礼品或发放劳务费等；卫生计生委本级和中国建筑文化中心、中国地质科学院矿产资源研究所等34个所属单位账外设立“小金库”近两亿元；两年间,林业局调查规划设计院等3个单位套取资金近两千万元设立“小金库”,主要用于发放奖金、招待等支出……
再例如,新一届政府明确规定政府性楼堂馆所一律不得新建,财政供养人员只减不增等,部分地区在空喊口号的同时“顶风”违规:安徽省利辛县、黑龙江省海伦市、湖北房县等贫困地区曝出建豪华办公楼现象,令人咋舌。
言行相悖、空喊口号式的承诺,折射出享乐主义、奢靡之风以及形式主义等“四风”问题依旧顽固。信守承诺,做到“为民、务实、清廉”,不仅是强化作风建设的必然要求,也是政府部门所肩负的职责使然。
一些承诺“虎头蛇尾”
人们已经习惯,每年年初,各地“两会”多会将一批“民生实事”或“惠民实事”列入工作报告之中,作为向公众承诺办好的重点工作。
细心盘点却会发现,不少地方的“实事清单”虎头蛇尾。2013年广东省政府承诺的十件民生实事中,用于改善异地务工人员生产生活条件的预算完成进度不到六成；用于提升就业社保水平的资金也只完成了年度预算的65%。促进教育均衡协调发展和加强基本医疗服务工作同样没有完成年度预算。
当工作报告中列出“民生实事”的豪言壮语时,从各级政府到各界群众无不充满期待；而当“10件民生实事5件未完成”等新闻见诸报端时,这种期待转化为失望,转化为遗憾,甚至转化为怀疑。
国务院总理李克强在主持召开新一届国务院次全体会议时强调,政府说到就要做到,不能“放空炮”。落实承诺,需要一以贯之的决心,需要攻坚克难的执行力,更需要切实呼应民意、民愿的责任感。而方向不变、力度不减的深入推进,以及有头有尾、有始有终的贯彻落实,才能让公众在周而复始的良性循环中积聚起信任感。
民无信不立,政无信不兴。兑现承诺,是对人民负责,也是对历史负责。倘若由于种种原因,一些承诺无法完全兑现,也应对社会和公众作出必要的解释和说明,换取互相的理解和尊重。这是一种态度,更是现代社会治理的应有之义。
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